二是2001年国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法，转而通过“整村推进”的做法，将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。这意味着，贫困县以外的贫困人口也可享受扶贫政策。

三是十八大以来的精准扶贫战略。在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。该决定明确，到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。自此以后，扶贫工作进入了一个全新阶段，即通过精准扶贫战略来实现全面小康。

由此可见，扶贫本质上是一个发展概念。虽然我国的扶贫政策经过几次较大的变动，但“开发式扶贫”的理念和做法一直未消退。事实上，这也是我国扶贫战略取得成功的重要经验。

在这个意义上，“贫困县”这顶帽子含金量极大，是地方经济发展的重要支撑。它不仅意味着县级财政可以享受中央及地方各级财政拨付的扶贫补助资金，大大缓解地方财政压力；更意味着可以享受不少发展政策优惠，比如，地方政府可以利用贫困县这个头衔作为招商引资的重要条件，前来投资的企业可以享受税收、土地、水电等一系列政策优惠。

当前，我国的脱贫攻坚进入了关键时刻，中央和各级政府对贫困县的政策优惠通常也是不减反增。拿比较有中国特色的扶贫机制结对帮扶来说，很多贫困县往往可以享受到优质的结对帮扶对象，如大型国企投资，经济发达地区的援助等。

可见，在实施精准扶贫的今天，贫困县的含金量不仅没有降低，反而大大提高了。尤其是国家级贫困县，这几年的资源流量是惊人的。这也就可以解释，为何一些贫困县有钱来浪费。

锦标赛体制

此外，我国的央地关系极为特殊，有人将之概括为锦标赛体制。一方面，上级政府尤其是中央政府，是裁定各个地方政府的表现的唯一权威，也有能力来协调各个地方的发展；另一方面，地方政府也有较强的自主性，有极强的相互竞争的动力。

一般而言，贫困县的自然和环境条件都不太好，是经济发展的洼地，在以经济建设为中心的今天，很难与发达地区相竞争。多数情况下，“贫困县”这顶帽子即是最大的优势。

而与此同时，“以GDP论英雄”一直是锦标赛体制的重要特征。原因很简单，它客观，可比较，还符合改革开放以来的主流意识形态。

但问题是，经济发达地区因地理位置优越，基础设施健全，产业链完整等因素，可以很轻易地通过招商引资自然而然地实现经济增长，从而在地方竞争中占据优势。但落后地区尤其是众多贫困县怎么办呢？

搞基础设置建设，成为实现GDP增长最直接的手段。

而这些项目，大多可以通过政府投资来实现。前些年，PPP模式盛行，一些胆大、有魄力的地方主官，还通过大举借债、大搞土地财政来实现地方经济增长。

必须承认，在特定条件下，贫困县的这一做法有其合理性，“跨越式发展”的口号也甚得民心。一些看似是“奢靡浪费”的做法，其实也是撬动土地财政的必由之路。比如，大兴修建广场，客观上意味着可以“合理”利用政府投资，来“经营城市”，改变城市形象的同时，也在短期内增加财政收入（尽管同时增加政府债务），何乐而不为？

只不过，在严控政府债务的今天，这一做法显然不合时宜，也不可维系。一些地方官员在政府项目中贪污受贿，更是需要重视的问题。